Comentarios sobre el proceso de descentralización en el Perú

En los últimos años se ha dado mayor enfasis al proceso de descentralización en el Perú. Desde el primer intento con la Constitución de 1979 y la fracasada implementación en el primer gobierno aprista han pasado muchas aguas por los puentes.

Es con la reforma de la Constitución de 1993 realizada durante el gobierno de Alejandro Toledo, que se inicia en verdad un proceso al que todavía resta mucho por recorrer. La elección de los primeros gobiernos regionales y las transferencias de los recursos presupuestales en temas que eran de exclusiva competencia del Gobierno Central, son los primeros avances serios. Tanto es así, que se afirma que algunos gobiernos regionales y locales no saben en que gastar, por los ingentes recursos de los cuales son responsables.

En un proceso de este tipo que en el Perú recién comienza, uno de los puntos centrales debe ser el fortalecimiento de la capacidad de gestión de cada gobierno regional y local, con un adecuado asesoramiento y una plana profesional competente, preparada para trabajar en las sedes ministeriales de Lima o en cualquier gobierno local distrital.

Uno de los puntos que el gobierno anterior destaca como un logro, son los avances en este proceso, pero la realidad es, que por intentar cumplir determinadas metas, se viene sacrificando la continuidad de los servicios, y en algunos casos, la atención a la población mas necesitada del país. Los detalles hay que avanzarlos poco a poco y no corriendo como un caballo loco. Como un pequeño aporte, me permito dar algunas claves que en un mediano plazo,  pueden fortalecer el proceso de descentralización:

-A través de la Asamblea Nacional de Rectores, fortalecer el sistema universitario, posibilitando que los profesionales que egresen, tengan el mismo nivel tanto en Lima como en cualquier provincia.
-Instruir a las entidades públicas a lo largo del país, para que en sus procesos de selección de personal, exijan a los postulantes, las calificaciones que permitan desempeñarse con la misma calidad, tanto en las instituciones del Gobierno central como en el gobierno local de la mas alejada provincia.
-El gobierno central debe hacer adecuado seguimiento a los procesos ya iniciados, y si fuera necesario retroceder en lo andado si hubiera causales insalvables de nulidad. Para ello se pueden implementar programas piloto donde se comparta la administración del programa por un periodo previamente fijado, hasta que la Municipalidad pueda conducirse por si misma.

Hay que seguir luchando para fortalecer al país y no caer en el desánimo, ni volver al circulo de crisis que ha golpeado al país cada cierto tiempo.

Indemnización a víctimas del terrorismo

Desde mayo de 1980, se inició uno de los periodos mas trágicos de la historia peruana. El inicio de las acciones armadas de una de las organizaciones terroristas mas sanguinarias del mundo, denominada "Sendero Luminoso". Mas tarde, en el año 1984 inició sus acciones terroristas el llamado "Movimiento Revolucionario Tupac Amaru". Al comienzo se iniciaron con acciones de sabotaje, pero poco a poco comenzaron a victimar no solo a policías y militares, sino también a los funcionarios civiles que, mas que representar la presencia del Estado en sus comunidades, eran las autoridades que resolvían los conflictos que pudieran haber entre los pobladores. Entre ellos se cuentan: Alcaldes, Regidores, Gobernadores, Tenientes Gobernadores, Jueces de Paz e incluso, funcionarios de menor jerarquía que cumplían determinadas labores en beneficio de la población, de un Estado que los terroristas consideraban "caduco" y que ellos pretendían destruir.

Con este marco, durante el primer gobierno de Alan García, se dictó el Decreto Supremo N° 051-88-PCM, por el cual se otorgan los beneficios de Indemnización Excepcional y Pensión a los funcionarios y servidores públicos que dentro del ejercicio de sus funciones, fueran víctimas de accidentes, actos de terrorismo o narcotráfico.

Dentro de los funcionarios beneficiados se incluyen a los Alcaldes, Regidores, Gobernadores y similares, Jueces (incluidos los Jueces de Paz), funcionarios elegidos por votación (incluso si no hubieran iniciado el cumplimiento de sus funciones), servidores públicos de todos los niveles, contratados por servicios no personales (si ejercían funciones de naturaleza permanente), maestros, profesionales de la salud. Es decir, toda la gama de funcionarios que no tuvieran beneficios similares por otra normatividad (con lo cual excluimos a los policías y militares, que tienen un seguro).

Para el otorgamiento del beneficio, se creó en el año 1988, el Consejo Nacional de Calificación de Víctimas de Accidentes, Actos de Terrorismo o Narcotráfico, el cual se conformó multisectorialmente dirigido entonces por el Jefe del Instituto Nacional de Bienestar Familiar (INABIF) entidad que en aquel entonces, pertenecía al Sector Justicia hasta el año 1999 en que por el Decreto Supremo N° 001-99-PCM, se modifica su conformación, pasandolo a dirigir el representante designado por el Presidente del Consejo de Ministros, siendo así hasta el día de hoy. Ante este Consejo Nacional, se presentaban todas las personas que se consideraban con derecho a percibir los beneficios adjuntando la documentación que sustenta su derecho. El Consejo cuenta con una Secretaría Técnica que revisa la documentación para presentarla en las sesiones y calificar si corresponde el derecho, en cuyo caso, se deriva a la entidad a la que pertenenecía la víctima para su efectivo otorgamiento.

Al mismo tiempo, cuando se inició el primer proceso de regionalización, se dictó el Decreto Supremo N° 064-89-PCM, creando los Consejos Regionales de Calificación, los cuales tienen la función de calificar los casos de accidentes, actos de terrorismo o narcotráfico ocurridos en su jurisdicción. Actualmente, muchos de los Gobiernos regionales tienen su Consejo Regional, cuyo proceso de calificación se regula por el mencionado Decreto Supremo N° 051-88-PCM.

En el transcurso de los años, se han dado una serie de normas complementarias. En un principio servían para abarcar un mayor número de beneficiarios, pero a partir de 1993 solo lo fueron disminuyendo. Quisiera comentar 3 problemas que se ha dado a partir de la interpretación de la normatividad, no solo por parte del Consejo Nacional de Calificación, sino fundamentalmente, por los entes ejecutores del beneficio:

11)  El beneficio de la Indemnización Excepcional, es reconocido en el artículo 4° del Decreto Supremo N° 051-88-PCM, por el monto de 14 UIT en caso de fallecimiento “otorgados por una sola vez e independientemente de cualquier otro beneficio”, debiendo contarse con una Escala para el pago en el caso de Incapacidad permanente y temporal que no será menor a 7 UIT. Sin embargo, en el mes de junio de 1989 se dicta la Ley N° 25066 (Créditos suplementarios al presupuesto del Gobierno Central del ejercicio 1989), que en artículo 4° reduce el beneficio al 20% de la Unidad Impositiva Tributaria que se fijaba mensualmente (con lo cual el beneficio se reducía a la quinta parte), lo cual se complementó con el artículo 304° de la Ley N° 25303 (Presupuesto del Sector Público año 1991) que establece tomar como base de cálculo la UIT vigente al momento que se dicte la Resolución.

Recordemos que para el año 1993, la UIT se fijó en el monto de S/. 1,350.00 Nuevos Soles, con lo cual la Indemnización Excepcional (20% de 14 UIT) ascendía a S/. 3,780.00. En el año 1994, la UIT se fijó en S/. 1,700.00, pero se creó en el artículo 5° y 78° de la Directiva N° 001-94-EF/76.01, la UIT para efectos presupuestarios (y para la aplicación del artículo 4° del D.S. 051-88-PCM), que se fijó en S/. 1,350.00, con lo cual el monto indemnizatorio se mantuvo igual. Para el año 1995 y 1996 se da una norma presupuestal similar y desde el año 1997 hasta la actualidad, en aplicación del Decreto Legislativo N° 847, se fija en S/. 3,780.00 . Esto significa que HACE 18 AÑOS no se incrementa este beneficio, a pesar que, según lo han manifestado los funcionarios de los gobiernos anteriores, vivimos desde el año 2002 una bonanza económica. Creemos que el Ministerio de Economía y Finanzas debería revisar esta medida y aplicarla convenientemente, en especial si estamos ante un beneficio extraordinario por haber sido víctima de la subversión.

22)  Uno de los sectores mas afectados por la subversión, fueron los Gobiernos Locales, no solo Alcaldes y Regidores, sino cualquier funcionario municipal estaba en la mira del terrorismo demencial que dañó nuestro país por tanto tiempo. Desde la implementación del beneficio hasta el año 2003, los fondos que permitían el pago del beneficio, si bien es cierto eran otorgados directamente por la dependencia pública a la que pertenecía la víctima, los fondos eran transferidos por el Ministerio de Economía y Finanzas, de tal manera que se aseguraba el cumplimiento de las Resoluciones dictadas tanto por el Consejo Nacional o Regional de Calificación, como las que dictaba cada municipalidad efectivizando su ejecución. Sin embargo, desde el año 2004, por una disposición del Ministerio de Economía y Finanzas, los recursos para el pago de los casos que recién se hagan efectivo (asi tengan Resolución del Consejo Nacional o Regional de Calificación del año 2003 ó anterior) se abonarán con cargo al presupuesto institucional de cada municipalidad. Esta disposición se ha ido ratificando año tras año, estando vigente en la actualidad.

Pensemos en este detalle, ¿De donde provenían el mayor número de víctimas del terrorismo?. La respuesta la podremos encontrar inmediatamente: De los centros poblados de mayor pobreza del país, que cuentan con Municipios con recursos limitados. ¿Entonces se pretende dejar impagos los beneficios que legalmente corresponden a los deudos de los Alcaldes, Regidores o funcionarios municipales?. Tenemos entendido que en algunos casos, por la vía judicial se ha obligado al MEF hacerse cargo de este pago, pero continúan  impagos muchísimas personas injustamente postergadas por una obligación que el mismo estado asumió, delegándolas a las entidades más postergadas del país, cuando el MEF lo podría reasumir, librándose de la posibilidad de enfrentar litigios por esta causa. Esperamos que el Ministerio de Economía y Finanzas rectifique su posición.

33)  Conforme al Decreto Supremo N° 051-88-PCM, el beneficio de la Indemnización Excepcional corresponde a todos los funcionarios públicos víctimas de accidentes, actos de terrorismo o narcotráfico, incluyendo a los que no percibían ingresos, como es el caso de los Tenientes Gobernadores o Jueces de Paz. Sin embargo, en estos casos se presentan problemas con la pensión. En muchos de los casos, generalmente los Consejos Regionales han calificado positivamente los expedientes, derivando a los entes correspondientes como el Ministerio del Interior o el Poder Judicial para su pago, el que generalmente es demorado bajo el argumento que no recibe pensión el que no ha percibido ingresos, olvidando que se trata de un beneficio extraordinario que no puede ser tratado con las mismas reglas que los regímenes pensionarios contributivos. Tenemos conocimiento que en muchos casos, el MEF ha atendido casos de Jueces de Paz, ascendiendolo a Juez de Paz Letrado; en el caso de Tenientes Gobernadores a Gobernadores (en muchos casos con previo proceso judicial), lo cual demuestra el derecho de los beneficiarios.

Esperamos tambien que los entes competentes establezcan una regulación adecuada, pero que favorezca a los beneficiarios que es la razón de ser de la existencia del Consejo Nacional y regionales de Calificación, tomando en consideración su condición de defensores de nuestra democracia y que ofrendaron sus vidas en la lucha contra esa terrible lacra que es el terrorismo.

Gracias por su lectura y comentarios